六大举措将地方债关进制度“笼子”

近期,十二届全国人大财政经济委员会在京举行第六十四次全体会议,听取了国务院相关部门关于今年上半年国民经济运行情况的汇报,并对当前经济形势进行了分析研究。


“23号小组”节选了会上的部分精彩观点,陆续与大家分享。今天让我们一起来听听全国人大财经委副主任委员辜胜阻怎么说。


在不久前闭幕的全国金融工作会议上,习近平总书记强调要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置,科学防范,早识别、早预警、早发现、早处置。防范化解重点领域风险,不仅要防止“黑天鹅”,还要警惕像地方政府债务风险这种“灰犀牛”。

我们的调研发现,现在地方政府债务主要有五个方面的问题。第一,一些地区过度依赖负债投资的冲动非常强烈,地方债增长的速度过快。第二,地方政府债务率高,偿债压力大。第三,地方债举债主体下移,基层市、县、乡负债比例普遍偏高。第四,地方政府债务与土地财政、影子银行等其他风险点交织在一起,容易互相传导,相互感染。第五,违法举债、变相举债仍有发生,“隐性负债”野蛮生长。


如何积极稳妥防范化解系统性金融风险和财政风险,我们提出以下六个方面建议。


一要健全金融法治,严格执行新修改的预算法,严控地方政府债务增量,明确“谁负债,谁偿债”的偿债主体责任,终身问责,倒查责任。要严格以法治方式治理地方政府债务问题,规范举债程序、控制举债规模。建立健全考核问责机制,强化对官员任期内举债情况的考核、审计和责任追究,对追求“政绩工程”和“新官不理旧账”的问题依法追责和问责。


二要强化政府负债和预算的硬约束,加强外部市场约束,健全风险监测预警和早期干预机制,防止地方政府债务风险积累和扩大。新修改的预算法对地方政府债务有好几道“锁链”,我们的“前门”开了,但“后门”没堵住,“围墙”也没建起来。因此,要建立健全地方政府自主发债制度,不断完善地方政府债券市场,为地方政府适度合法融资“修明渠”。渐进引入地方政府信用评级制度,建立信息报告制度,让政府债务在阳光下运行。建立风险监测预警机制,制应急处置预案,从源头上控制地方政府债务风险,防止风险转移和扩散。


三要加快推进地方融资平台公司转型发展,守住不发生系统性风险的底线。根据审计署的数据,纳入审计范围的有7170个融资平台公司,截至2013年6月末,承担政府负有偿还责任债务40755.54亿元。但现在地方政府融资平台或有债务究竟有多少,我们并不清楚。地方融资平台公司要健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构,按照市场化原则融资和偿债,真正转型为独立自主经营的市场主体,消除政府隐性担保,不得新增政府债务并妥善处理好存量债务。


四要理顺中央和地方的事权和财力关系,深化税收制度和土地制度改革,改变城市政府对举债和土地财政的过度依赖。治理地方政府债务,从根本上来讲,要解决当前中央和地方政府的事权和财权不匹配问题,特别是地方政府的财政收支矛盾。统计显示,中央财政支出20年的平均比重仅为25.3%,而地方财政支出的平均占比高达74.7%。要围绕下放财权与上收事权两种思路相协调的方式推进改革,建立事权和支出责任相适应的制度。深化财税体制改革,增加地方政府的可用财力,推进土地制度改革,改变“土地财政+融资平台”模式。


五要处理好政府和市场关系,鼓励民间资本进入目前由地方政府负责的基础设施和公共服务领域,发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。我们讲PPP,第二个“P”是私人资本但就已推出的PPP项目运行情况来看,私人资本大概只占10%左右,并未达到预期目的。如何通过发展PPP鼓励民间资本参与基础设施和公共服务建设,非常重要的是要改变这种PPP异化的局面,通过严格规范PPP项目的运作与管理,完善PPP定价机制、风险分担机制及政府补贴机制等,增强PPP的吸引力,形成政府投资与民间投资的合力。


六要提高政府债务的透明度,避免各种形式的变相举债,查处违法违规举债,严控隐性债务“黑箱”和“黑洞”。有些市县“隐性债务”可能占到所有债务的一半,这些“黑箱”和“黑洞”问题难以监管,债务风险不断累积。要建立一套完善的能够反映政府全部经济活动的会计制度及债务统计、报告与公开制度,将地方政府债务纳入全口径预算管理,科学编制政府债务预算。严格规范政府的融资行为,加大对地方政府违法违规举债、担保行为的监督和惩处力度。


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